英国海上风电：退欧可能对英国海上风电产业产生什么影响？

目前，英国的海上风电业全球领先，运营期项目装机容量为5吉瓦，并致力于2020年装机容量达到10吉瓦。项目规模的增大，经济规模效益成为可能。比如说，2016年2月，DONG能源公司宣布其计划建造1.2吉瓦的Hornsea海上风电场项目，该项目将会成为世界上最大的海上风电场，并预计将使用西门子7兆瓦的风机。

英国近期公投脱离欧洲在政治和投资领域都引起了轩然大波，但现任官员在公投后迅速表示他们将继续投资清洁能源，包括海上风电。在2016年6月29日，时任能源与气候变化大臣的Amber Rudd强调，在成本降低的前提下（跟以往一样），将继续开发更多的海上风电项目。然而，随着新大臣上台，业界在施加压力要求新成立的商业能源与产业战略部（即BEIS）重申原先的政府政策，希望（尽管政治上存在不确定性）下一轮差价合同（CfD）分配给不那么成熟的pot 2技术（包括海上风电）将在2016年第四季度继续进行，然而这份时间表还没有得到BEIS的确认。

表 1: 英国海上风电已投产或将投产容量的兆瓦数

我们将在本简报中探讨由于英国公投脱离欧盟而导致正在发生改变的投资环境以及对英国海上风电业的影响。

考虑英国退欧公投的影响时，我们假设了一家海上风电场，该风电场已经获得差价合同（即CfD）或者可再生能源义务（即RO）支持，并且通过商业借贷获得了资金（包括欧洲投资银行（即EIB）资金）。本简报考虑了与运营中项目和在建项目均有关的因素，以及与对英投资有关的因素。下文就退欧公投如何对英国在其作为股权和债务资本（这些资本针对英国以外的海上风电项目）来源方面产生影响的一些问题做出了解答。

海上风电的关键性问题：

在英国从欧盟脱离的众多模式中（而不是使用EEA 模式），英国不再会被要求达到欧盟可再生能源指令下的可再生能源目标。然而，可再生电力很可能成为未来能源构成的一部分。这是因为有迹象表明英国仍然计划遵守《2008年气候变迁法》中承诺的国家减排目标和国际气候变化方面的义务（尽管这些义务将会从欧盟义务中被分离）。在2016年7月20日（几乎是退欧公投结果出来后的一个月），《2016年碳预算法令》开始生效，使得2028年至2032年期间的第五次碳预算（相比于1990年碳排放水平减少了57%）被写进法律。除了气候变化方面的考虑外，还有其他力量驱动可再生能源的发展，比如安全供应和环境利益。

将有多少可再生能源的发展（目标）会由海上风电来满足将一如既往地取决于国家可再生能源政策。即将离职的能源与气候变化国务卿Amber Rudd 和能源部长Andrea Leadsom在近期的政策发言中确认，在成本降低的前提下，英国政府将支持多达4吉瓦的海上风电和其他技术（使其在2020年至2030年间可被利用）。然而Theresa May（作为总理）， Philip Hammond（作为财政大臣）和负责新成立的BEIS的国务卿Greg Clark还没有分享他们对英国能源构成的详细观点。Theresa May之前强调过可靠性和降低成本对于消费者的重要性，不过如同我们已经看见的，最近几年的海上风电成本在欧洲几轮拍卖中已经显著降低。Philip Hammond 和Greg Clark在以往的发言中也都表明气候变化和经济增长不是两者择其一，而是可以共存的。

在英国，我们正在从一个支持机制中转向另一个。旧的机制（将会继续适用于已经在其项下取得认证的项目），即可再生能源义务（即RO，一个“绿色证书”计划）正在被差价合同（CfD）机制取代。CfD是一种收入稳定机制，广义上说，收入将会以合同执行价的方式固定，并且差价合同将被竞争性地分配。

若英国退欧生效，欧盟最高法律《1972年欧共体法》（ECA）需要被废止，欧盟法和英国法之间的宪法性关系将被结束，使得国会不得不重新考虑大量以执行欧盟法为目的和为其（执行）提供正当理由而被通过的次级法律。更多消息，请查看我们有关英国退欧的英国和欧盟法律框架（客户版面）部分。

《1972年欧共体法》（ECA）的最终废止将不会影响关于CfD的立法（该立法基于英国《2013年能源法案》）。然而，由于管辖RO的《2015年可再生能源条例》（ROO）是以ECA作为其主要授权法的，废止ECA后英国政府将会需要采取积极措施以保留ROO的立法依据。虽然我们认为这只是一种例行公事，但重要的是英国政府会如何对ECA的废止进行管理以保留在RO下提供支持的权利。ROO并不是唯一受到这种影响的次级立法。实际上，考虑到受影响的法律的数量，政府很有可能正在考虑延续已有法律监管体制的方法，选择之一是在废止了ECA的国会法案中包括保留条款，有选择地保留一些可以之后根据情况而修订或废止的次级立法。¹

在许多英国退欧后的经济模式中（除了EEA模式以外），英国将不再受国家援助规则约束（该规则在塑造RO和CfD这两种支持体制中有非常重要的影响）。这两种支持体制都已通过国家援助审查，因此英国退欧不大可能立即产生任何影响。可是，如果英国不再受到欧盟国家援助规则的约束，英国政府在设计和逐步停止可再生能源支持体制方面将会更加自由。英国支持体制将会欢迎来自认为任何补贴都与WTO体制下的原则相冲突的国家的反馈，尽管WTO规则限制WTO成员国采取措施以抵消补贴的效果。

长远来看，投资者也会考虑由于英国退欧而带来的任何法律变更将会如何影响项目的购电协议和/或CfD。然而，只有当这些法律变更被提出后才有可能展开这些分析。典型的购电协议下，法律变更条款一般是为了维持合同双方在法律发生变更时的风险和收益平衡。CfD中也包含了法律变更条款，该条款表明如果法律变更导致项目成本的增加，一旦达到合同的执行价，发电方收益将会被减少（因为发电方将不能通过收取更高的电力价格的方式从电力用户处收回这部分成本）。

英国海上风电市场曾吸引了大量来自海外的投资者。反垄断限制将是英国海上风电市场潜在投资者的一项重要考量。如果英国继续作为欧洲经济区（即EEA）的一部分，在EEA合约下与欧盟合并条例下规则相匹配的规定将有可能继续适用于英国兼并、收购和合营。在其他情况下，总部位于欧洲的英国投资者将需要考虑适用英国反垄断规定。某些情况下，两种规则可能都会适用。更多英国退欧在反垄断和竞争方面的影响，请查看我们英国退欧网站的客户版面。²

从EIB和商业贷款机构两者均已取得融资承诺的海上风电项目不可能因全民公投的结果或者英国从欧盟最终退出的直接影响而违反其信贷协议。有关英国继续为欧盟成员的具体条款不大可能包含在文件中。但是，投资者和资金提供方应密切注意信贷协议中通常包含的间接触发事项，其可能会在以后触发（具体取决于退出谈判如何进行）。

例如，很多信贷协议包含重大不利变更条款；即包含出现（或有合理可能出现）重大不利影响（即MAE）的事件或情形（如控制权变更）时的陈述或违约事件的条款。这些条款的起草差别很大，而且双方往往会激烈谈判。英国最终退出欧盟是否触发MAE会取决于该具体条款的文字，这往往引起解释融资文件条款本身的问题。最近关于重大不利变更条款的指导 已提炼出一些原则，其中包括(i)公司的“财务状况”并不包括外部的经济或市场状况，而主要是其财务报表及其他财务信息，(ii)变更是否重大主要取决于其是否影响相关方履行其在协议项下义务的能力，及(iii)在合同签字时已知的事件（比如退欧）自身并非重大不利变更。

在本文写作时，英国法尚未因退欧公投而出现变更。但是由于英国争取脱离欧盟，预计中长期看会发生监管方面的变化。因此，贷款机构还会密切关注任何法律变更是否会使得贷款机构履行其在融资文件项下的任何义务或者为贷款或参贷提供资金或维持资金违反法律，从而触发强制性提前还款。

EIB投资在英国的海上风电场建设中起着重要作用。接受EIB融资的海上风电项目包括Beatrice、Galloper、West of Duddon Sands、Greater Gabbard、Sheringham Shoal、Thanet、London Array和Barrow。

这些已得到融资的项目需审查其信贷协议的条款以确定退欧的影响。这些合同可能包括要求符合欧盟法律方面的条款，这将使这些项目面临监管错配的风险（如英国和欧盟的监管机制有差异）。

尚未取得融资的项目则会受到更大影响。从短期看，英国作为欧盟成员国仍是EIB的股东及出资方。但是从长期看，EIB借贷取决于英国退出欧盟解决方案的条款以及投资机会促进欧盟政策的程度。EIB确有在欧盟和EEA之外进行了投资的项目，例如其投资了南非的可再生能源项目。

退出谈判的结果有可能导致欧盟和英国之间的人员、商品与服务的自由流动受到限制。取决于其具体性质，上述限制可能影响英国将来的海上风电项目，但是也可能影响运营期项目，尤其是在技术人员和部件来自英国以外的情况。很多运营与维护合同和有些EPC总包合同都包含“法律变更”条款，其可能会被触发。上述有些条款所指的法律变更将影响承包商服务范围的变更（因此不会受退欧的影响），但其他的只是涉及承包商增加成本（因而可能会被触发）。

自全民公投以来，英镑兑欧元已大幅贬值，使得币种为欧元的合同对于英国的海上风电来说更昂贵。项目成本币种为欧元而最终收入币种为英镑的，贷款人很可能会要求项目在债务期间对冲融资交割时的部分风险敞口。因此，最终项目的风险敞口可能仅涉及未被对冲的成本。这个问题对于将来供应与安装合同中相当一部分可能以欧元计价的项目尤其重要。缓释因素取决于可从英国国内采购该等备件的程度。

对于在1兆瓦和100兆瓦之间的海上风电场，按《1989年电力法》第36条给予批准，而对于在100兆瓦以上的，则按《2008年规划法》项下的全国重要基础设施项目（即NSIP）计划给予批准。“开发批准”这个词指按NSIP计划给予的批准。两种形式的批准均按国内立法给予，因此现有的批准不会受退欧的影响。

关于将来申请批准的项目，主要的潜在影响可能是源于欧盟的环境影响评估（即EIA）方面的要求。国际条约义务使得政府可能会争取按英国规划制度维持环境评估方面的要求，但取决于英国退出欧盟的具体条款。政府可能有一些改变评估程序以适应英国状况的余地，如果提高需要提供环评的项目的门槛，则会减轻开发商和规划部门的义务。政府有可能会审查按《1992年栖息地指令》可能对欧洲近海海上场地产生重要影响的项目所需的 “适当评估”机制。这点下文会进一步讨论。

有一种可能，那就是退欧一旦生效，英国海上风电开发所适用的环境标准会大变，尤其是《1992年栖息地指令》（如上所述）和《2009年鸟类指令》（统称“欧盟自然指令”），其要求保护某些包含某些物种及其栖息地的场地。欧盟自然指令要求对受保护场地可能产生重要影响的海上风电开发项目开展评估程序，以确定应到位的任何相关防护措施。海上风电开发商还需在开展会影响受欧盟自然指令保护的物种的活动之前取得海洋野生动植物许可证。一旦退欧生效，那么欧盟自然指令可能不再适用英国，即使英国加入EEA以保留进入单一市场的权利也会如此，因为欧盟自然指令被排除在EEA成员国须遵守的环境立法之外。

由于欧盟自然指令在英国已由国内法（比如，《2007年近海海洋（自然栖息地）条例》、《2010年栖息地与物种保护条例》和《1981年野生生物与乡村法》）实施，一旦退欧发生，国会会决定降低其效力或完全废止。《2007年近海海洋（自然栖息地）条例》和《2010年栖息地与物种保护条例》均以ECA为授权法，因此，（跟ROO类似的是）政府需采取一些积极的行动以在退出欧盟时保护此立法。《2009年海洋与海岸进出法》（即MCAA）项下的海洋许可机制也会受退欧的影响，因为MCAA的生效部分是为了符合《海上空间规划指令》、《2008年海上战略框架指令》和《2008年水务框架指令》有关海上水域环境质量方面的要求。需要重点强调的是，直到欧盟条例第50条被触发以及随后的2年谈判期到期前，源于欧洲法的环境立法会继续适用。

脚注

1. 《英国脱欧：〈欧盟条约〉第50条流程如何执行？》（Brexit: how does the Article 50 process work?），下议院（House of Commons） 2016年6月30日简报
2. Brexit - What next?
3. Blair J in Grupo Hotelero Urvasco v Carey Value Added [2013] EWHC 1039