Nouvelle législation en matière d’évaluation environnementale : Projet de loi C-69

Le gouvernement du Canada déposait récemment le projet de loi C-69 visant à réformer le régime d’évaluation environnementale. Selon le gouvernement, les modifications représentent une révision complète, ce qui cadre avec son discours de « retour vers le futur » concernant d’autres changements récents apportés à la législation environnementale. Toutefois, les principales caractéristiques du régime actuel demeurent et le gouvernement insiste sur le fait que le nouveau régime répondra à l’objectif difficilement atteignable d’« un projet, une évaluation ».

Dans le projet de loi C-69, le terme « évaluation environnementale » est remplacé par « évaluation d’impact » et l’Office national de l’énergie devient la Régie canadienne de l’énergie. L’évaluation d’impact de grands projets de pipeline sera désormais assurée par la nouvelle Agence canadienne d’évaluation d’impact (anciennement l’Agence canadienne d’évaluation environnementale), plutôt que par l’Office national de l’énergie/la Régie canadienne de l’énergie. À noter que la liste déterminant les types de projets devant faire l’objet d’une évaluation d’impact demeure, tandis que le règlement visant la liste de projet est en cours d’élaboration. Le projet de loi C-69 modifiera et renommera également la Loi sur la protection de la navigation, tout en conservant également la liste assurant la protection des eaux navigables adoptée en 2012.

Quel est le nouveau mécanisme et en quoi diffère-t-il du mécanisme existant?

En vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) en vigueur, le promoteur d’un projet « désigné » dépose une description du projet auprès de l’Agence canadienne d’évaluation environnementale. Dans les 45 jours qui suivent la publication d’un avis, l’Agence effectue l’examen préalable de la description du projet et retient le projet en vue d’une évaluation environnementale exhaustive si elle juge qu’il est susceptible d’avoir des effets environnementaux négatifs importants.

Selon le nouveau mécanisme, traduisant les activités de « mobilisation en amont » dont il est question dans le document de travail du gouvernement, le promoteur dépose une description initiale du projet qui servira de fondement à l’Agence canadienne d’évaluation d’impact et à l’engagement auprès des parties prenantes. L’Agence canadienne d’évaluation d’impact fournit ensuite au promoteur une liste de questions auxquelles une description détaillée devra répondre. Aucun délai ne s’applique à cette étape préparatoire, ce qui ne va pas sans rappeler la phase de l’examen préalable d’avant. Lorsque l’Agence canadienne d’évaluation d’impact accepte et affiche la description de projet détaillée, elle dispose d’un délai de 180 jours pour décider si une évaluation d’impact est nécessaire, et disposerait d’un délai de 300 jours pour la réaliser. Le ministre dispose alors d’un délai de 30 jours pour prendre une décision ou renvoyer le projet au cabinet pour que ce dernier évalue si les répercussions préjudiciables prévues sont d’intérêt public. À son tour, le cabinet bénéficie d’un délai de 90 jours pour prendre sa décision.

Tout comme dans le processus actuel, les projets complexes peuvent, à la discrétion du ministre, être étudiés par des commissions mandatées spécialement à cet effet plutôt que par l’Agence canadienne d’évaluation d’impact. Les commissions disposent d’un délai de 600 jours pour s’acquitter de leur tâche, après quoi le cabinet disposera de plus d’un délai de 90 jours pour prendre sa décision. Les grands projets aux termes de la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie (désignés par règlement) devront faire l’objet d’un examen par une commission mené sous l’égide de l’Agence canadienne d’évaluation d’impact (qui devra néanmoins compter un membre de la Régie canadienne de l’énergie). Les projets qui ne sont pas désignés demeureront sous l’autorité de la Régie canadienne de l’énergie.

Les autres changements dignes de mention sont les suivants :

• La mention explicite dans la loi des effets sur la santé et des effets sociaux et économiques tant positifs que négatifs, qui, selon le gouvernement, représente un changement par rapport à l’attention actuellement portée aux effets environnementaux préjudiciables. En pratique, toutefois, les effets sur la santé ainsi que les effets sociaux et économiques, qu’ils soient positifs ou négatifs, relèvent actuellement en général des effets environnementaux dans leur ensemble.

• Les membres de la Régie canadienne de l’énergie seront nommés pour un mandat n’excédant pas dix ans et seront régis par un conseil d’administration en plus d’un président-directeur général. Au moins un administrateur doit être un Autochtone.

• La participation accrue des Autochtones, grâce à des partenariats entre l’Agence canadienne d’évaluation d’impact et les peuples autochtones, et une reconnaissance explicite des connaissances traditionnelles des peuples autochtones (par l’emploi de l’indicatif maintenant plutôt que du conditionnel auparavant).

• Après de nombreuses causes s’étant penchées sur la question de savoir si le processus d’évaluation environnementale tenait suffisamment compte des violations des droits des Autochtones, selon le libellé du projet de loi, le gouverneur en conseil, le ministre et l’Agence canadienne d’évaluation d’impact doivent tenir compte des effets sur les droits des Autochtones prévus par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, en plus de l’exigence actuelle de tenir compte des effets sur les pratiques traditionnelles des peuples autochtones. L’Agence canadienne d’évaluation d’impact et/ou les commissions devront probablement débattre davantage de questions de droits, assumant théoriquement un rôle actuellement dévolu aux tribunaux. Ce rôle accru demandera des ressources et du soutien additionnels afin d’être rempli adéquatement.

• Le critère de « l’intérêt requis » pour la participation publique a disparu et davantage de financement pour la participation publique a été annoncé. Ces facteurs pourraient entraîner une opposition publique plus vigoureuse aux projets. Ceci étant dit, le critère actuel de l’intérêt requis a été appliqué de façon plutôt libérale. Si les participants informés actuels demeurent les mêmes, les effets du financement additionnel pourraient être annulés par un nombre accru ou une durée plus longue des examens de projets, entraînant peu de changement après tout.

• La disposition de « substitution » provinciale demeure, tout en étant assortie de conditions additionnelles d’acceptation, y compris la consultation obligatoire des groupes autochtones. En vertu des dispositions de substitution de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012), plusieurs projets de la Colombie‑Britannique notamment n’ont pas fait l’objet d’évaluations environnementales fédérales étant donné que la loi reconnaissait le régime d’évaluation environnementale provincial. Toutefois, étant donné la portée d’enquête plus large du projet de loi, l’Agence canadienne d’évaluation d’impact pourrait très bien juger que les régimes provinciaux ne sont plus essentiellement semblables à celui prévu dans la nouvelle Loi sur l’évaluation d’impact.

• Cadrant avec d’autres régimes d’évaluation environnementale, les évaluations individuelles doivent tenir compte d’évaluations environnementales stratégiques de plus haut niveau déjà effectuées. Le gouvernement fédéral a annoncé que la première évaluation de ce genre portera sur le changement climatique.

• Le gouvernement dispose d’un peu moins de temps pour rendre des décisions concernant les projets (600 jours plutôt que deux ans dans le cas des commissions et 300 jours plutôt qu’un an pour les évaluations par l’Agence canadienne d’évaluation d’impact), mais la possibilité de suspendre les délais demeure. De plus, ces délais ne s’appliquent pas à la consultation entourant la « première » description de projet. Malgré les prétentions voulant que le nouveau régime réduira le double emploi et les formalités administratives et que les examens de projets seront assortis de délais plus courts, ce projet de loi risque de maintenir, voire d’allonger les délais actuels.

De quelle façon les nouveaux mécanismes se distinguent-ils des rapports préliminaires?

Pendant l’élaboration du projet de loi, le gouvernement a publié deux rapports de comités d’experts indépendants à l’égard desquels il a reçu bon nombre de commentaires : soit un rapport sur la modernisation de l’Office national de l’énergie en mai 2017 et un rapport au sujet du régime canadien d’évaluation environnementale en avril 2017.

Le rapport d’avril 2017 proposait de changer la façon dont le régime réglementaire fédéral traitait les effets cumulatifs, la consultation et la planification en début de processus, la transparence et la participation du public, la science, les données probantes et le savoir traditionnel, l’évaluation des impacts, le partenariat avec les peuples autochtones et la collaboration avec les instances.

La Loi sur l’évaluation d’impact aborde la plupart de ces sujets. Il convient toutefois de souligner la lacune que représente le déplacement des fonctions de l’Office national de l’énergie de Calgary à Ottawa (sous prétexte que cet emplacement géographique permettrait une meilleure coordination au niveau fédéral et éviterait la mainmise par l’industrie énergétique), y compris la création d’une agence autonome canadienne de l’information sur l’énergie. Par ailleurs, le fait d’exiger que des projets désignés de la Régie canadienne de l’énergie soient évalués par des commissions de l’Agence canadienne d’évaluation d’impact (et le personnel de soutien) vise vraisemblablement certains de ces objectifs aussi.

Un autre manque important est le fait de laisser la décision relative à l’intérêt national au cabinet fédéral plutôt que de confier certains aspects de cette décision à un processus d’évaluation réglementaire (bien que le cabinet ne pourra plus approuver des projets contre lesquels la Régie canadienne de l’énergie se serait prononcée).

Conclusions

En résumé, les principaux changements comprennent l’allongement probable des délais d’évaluation en raison de la participation en amont de l’Agence canadienne d’évaluation d’impact, la participation accrue des Autochtones et la fin de la compétence de l’Office national de l’énergie (qui sera bientôt remplacé par la Régie canadienne de l’énergie) relativement à l’évaluation de grands projets.

Davantage de projets pourront être examinés plus à fond, toutefois, les projets de pipeline ou de transport d’électricité interprovinciaux ne bénéficieront plus d’aussi près des connaissances et compétences du personnel réglementaire dans le domaine de l’énergie. Bien que le nouveau libellé de la loi tente de régler certaines insatisfactions face au régime actuel, des conséquences involontaires sont à prévoir comme dans toute nouvelle législation. Pour gérer ce risque, les promoteurs de projet devraient suivre de près les éléments du régime qui seront élaborés par voie de règlements et de politiques et par la pratique et tenter de participer à leur elaboration.