Trouver des approches créatives : comment les organismes canadiens de réglementation de l’énergie répondent à l’innovation

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Les organismes canadiens de réglementation de l’énergie tentent de trouver la meilleure façon de s’adapter rapidement à l’évolution du secteur, ce qui se traduit par l’adoption d’approches créatives. L’augmentation récente de la cadence des changements et l’apparition de nouvelles technologies pour faire face aux changements climatiques posent un réel défi à ces organismes, qui doivent statuer sur les demandes d’approbation se rapportant aux coûts découlant de l’innovation. 

Ce défi existe parce qu’aux termes du cadre réglementaire instauré de longue date dans le secteur de l’énergie, les organismes de réglementation sont tenus d’examiner les coûts engagés par les services publics pour servir leurs clients et, de façon générale, de permettre la récupération de ces coûts seulement lorsque ceux-ci sont rattachés à des investissements prudents. Cette situation peut soulever des questions épineuses lorsque les organismes de réglementation doivent déterminer si les coûts associés à des services et à des produits novateurs qui, intrinsèquement, sont nouveaux ou non mis à l’essai, devraient être inclus dans les tarifs. Dans de nombreux de cas, il se peut que ces investissements s’avèrent utiles, mais il est inévitable que certains ne le soient pas. Les organismes de réglementation doivent donc établir le mode de traitement de ces coûts et déterminer qui doit financer les investissements moins fructueux.  

Parallèlement, on incite les organismes de réglementation à faire preuve d’innovation à l’égard de leurs propres processus. La Régie de l’énergie du Canada (auparavant l’Office national de l’énergie) et la Commission de l’énergie de l’Ontario (CEO) ont récemment modifié leur structure de gouvernance, en partie pour pouvoir réagir plus agilement aux changements sectoriels et faire évoluer leurs propres processus. De même, en Alberta, de récentes modifications législatives ont amené l’Alberta Utilities Commission (AUC) à se pencher sur les modifications qu’il y aurait lieu d’apporter à ses processus afin de stimuler l’innovation dans la province. Ces organismes de réglementation font maintenant face à un triple défi, soit favoriser l’innovation dans le secteur, se transformer pour répondre aux changements accélérés et, surtout, continuer à s’assurer de respecter le mandat que leur confère la loi, qui est de fixer des tarifs justes et raisonnables.  

Le présent article porte sur les faits nouveaux touchant les organismes de réglementation de l’énergie dans trois provinces canadiennes alors que ceux-ci tentent de répondre à ces enjeux en fonction de leur cadre réglementaire respectif. 

Ontario : l'Espace innovation CEO

Comme nous l’avons mentionné plus haut, jusqu’à tout récemment et à l’instar d’autres organismes de réglementation du secteur de l’énergie, la CEO avait rarement été appelée à examiner des propositions de produits ou de services novateurs aux termes desquelles le promoteur souhaitait être financé par les contribuables. Toutefois, ces derniers temps, le nombre et l’importance des propositions novatrices ont augmenté. En 2020, la province a d’ailleurs modifié la Loi de 1998 sur la Commission de l’énergie de l’Ontario afin d’y ajouter un objectif visant à « faciliter l’innovation dans le secteur de l’électricité ». Il s’agit d’un ajout important à la loi habilitante, qui permet à la CEO de considérer la promotion de l’innovation comme un facteur à prendre en compte au moment d’équilibrer les objectifs prévus par la loi à son endroit et la création d’un fondement législatif pour que les propositions d’innovation pèsent davantage dans sa prise de décisions. 

L’importance de l’innovation se reflète dans le plan stratégique quinquennal de la CEO :

La CEO facilite l’innovation qui peut fournir une valeur démontrable aux consommateurs d’énergie de l’Ontario et résoudre les défis énergétiques de manière rentable. La CEO fournit des directives claires sur le moment et la manière dont les services publics réglementés peuvent récupérer les coûts des activités liées à l’innovation auprès des contribuables, et sur la manière dont le risque est traité. La CEO évalue continuellement les activités ou les besoins émergents qui sont mieux entrepris ou traités par les marchés concurrentiels¹.

En 2019, la CEO a mis sur pied l’Espace innovation afin de répondre à la demande de souplesse réglementaire et de directives pour le secteur et de concrétiser ses efforts visant à traiter les enjeux réglementaires portant sur l’innovation. L’objectif de l’Espace était de fournir aux promoteurs un lieu pour amorcer une discussion franche avec le personnel de la CEO sur les idées novatrices, de permettre aux promoteurs de demander un allégement temporaire au moyen d’un processus de demande simplifié, de réduire l’incertitude et le risque liés à la réglementation et donner à la CEO un aperçu des défis et des innovations dans le secteur². L’Espace a été le premier concept du genre en ce qui a trait aux enjeux liés à l’énergie en Amérique du Nord et, en soi, il a été novateur. Au cours de sa première année d’existence, de nombreuses demandes y ont été traitées.  

En dépit des succès remportés par la première version de l’Espace, certains de ses paramètres ont été dictés par la nature du rôle de la CEO et par le cadre législatif applicable. Tout d’abord, comme aucune source de financement n’était rattachée à l’Espace, aucune somme n’était disponible pour financer le démarrage de projets pilotes en innovation. Ensuite, la CEO n’avait pas le pouvoir d’accorder certaines propositions d’allégement. Et enfin, certaines parties prenantes ont exprimé leurs inquiétudes quant à la possibilité que les efforts pour protéger la confidentialité commerciale des promoteurs nuisent à la transparence. 

Après deux années d’existence, la CEO a mené une consultation sur l’Espace et, en janvier 2022, elle a publié un rapport intitulé Espace innovation 2.0. Ce rapport présente les changements apportés à l’Espace, notamment les stratégies visant à mieux faire connaître l’Espace et à améliorer la transparence ainsi que le site Web de l’Espace, y compris un nouveau tableau de bord, la bonification des rapports annuels et une plus grande portée³.

Il importe de mentionner que le rapport indiquait également que la CEO explorerait des possibilités de financement et de partenariat. Ce faisant, elle prenait en compte un souhait exprimé par des participants du secteur de l’énergie de l’Ontario voulant que la CEO tente, dans la mesure du possible, de coordonner ses activités avec celles d’autres agences du secteur de l’énergie et, en particulier, avec la Société indépendante d’exploitation du réseau d’électricité (SIERE).

En 2021, la SIERE et la CEO ont lancé un appel de propositions ciblé pour des projets de ressources énergétiques décentralisées (RED) qui fourniraient des solutions aux échelons local et provincial. Ainsi, en mars de cette année, plusieurs projets illustrant les effets positifs de cette coordination ont été annoncés. Sur son site Web, la CEO a fait part de l’initiative en la décrivant comme « Quatre projets, représentant un investissement total de 37 millions de dollars, permettront d'accélérer l'adoption de projets énergétiques locaux et ainsi d'aider les communautés à jouer un rôle plus important dans la satisfaction de leurs propres besoins énergétiques⁴. » 

Les projets seront financés en partie par le Fonds d’innovation pour le réseau de la SIERE, qui a été mis sur pied pour « offrir des possibilités novatrices d'économies en électricité aux contribuables de l'Ontario grâce au financement de projets qui permettent aux clients de mieux gérer leur consommation d'énergie ou qui réduisent les coûts associés au fonctionnement fiable du réseau de la province⁵». Les projets sont axés sur les collectivités et tous comprennent l’essai de modèles de production d’énergie décentralisée, comme l’énergie éolienne, l’énergie solaire et la technologie de stockage sur batterie. 

Le Fonds d’innovation pour le réseau de la SIERE financera partiellement les projets, tandis que l’Espace innovation de la CEO apportera le soutien réglementaire nécessaire concernant la promotion de l’innovation. Il semblerait que ce type de coordination entre des agences fasse progresser l’innovation énergétique en Ontario tout en maintenant et en respectant les rôles différents joués par la CEO et par la SIERE.

Colombie-Britannique : appliquer les principes de tarification conventionnels à de nouveaux enjeux

Au cours des dernières années, la British Columbia Utilities Commission (BCUC) s’est également penchée sur l’approche réglementaire à adopter concernant l’innovation dans le secteur des services publics. 

À ce jour, la BCUC a, dans les faits, appliqué à l’égard de cette question des principes conventionnels en ce qui a trait à l’établissement des tarifs. Cette approche s’est manifestée, par exemple, par le traitement disparate qu’elle a réservé aux demandes de « fonds d’innovation » faites par FortisBC Energy Inc. et FortisBC Inc., qui sont des services publics de gaz naturel et d’électricité apparentés :

• En ce qui concerne les services publics de gaz naturel, la BCUC a approuvé un fonds d’innovation financé par les contribuables de 24,5 millions de dollars et a mentionné que le fonds profitera aux contribuables en leur procurant des solutions rentables, sûres et fiables liées au gaz, y compris en fournissant des sources d’énergie plus propres et plus abordables et en assurant la viabilité à long terme des services publics de gaz en réduisant le risque de délaissement des actifs grâce à l’innovation⁶.
• En revanche, la BCUC a rejeté une demande similaire de fonds d’innovation de 2,5 millions de dollars faite par le service public d’électricité parce que ce fonds n’était pas dans l’intérêt des contribuables, et elle a mentionné que bien que la décarbonisation soit susceptible de nuire aux activités du service public de gaz… puisque l’on s’efforce de réduire, sinon d’éliminer, la dépendance envers des sources de combustibles qui émettent des GES, l’électrification pourrait profiter au service public d’électricité… en faisant augmenter la demande des consommateurs pour de l’énergie propre provenant de l’hydroélectricité⁷.   

De plus, la BCUC a démontré que les principes de réglementation économique conventionnels ont encore leur place, même dans un contexte législatif en évolution. En Colombie-Britannique, la législation, notamment la loi intitulée Clean Energy Act⁸ et le règlement connexe intitulé Green Gas Reduction (Clean Energy) Regulation⁹, dispense certaines « entreprises visées (prescribed undertakings) » en rapport avec des investissements pour la décarbonisation de l’examen des besoins et exige que la BCUC autorise les services publics à récupérer les coûts afférents à la poursuite de ces entreprises auprès des contribuables, mais lui accorde le pouvoir de superviser la façon dont ces entreprises seront implantées et les coûts, récupérés auprès des contribuables. 

Deux exemples récents démontrent l’approche de la BCUC quant à l’examen de ces entreprises :

1. Au cours des dernières années, la BCUC a analysé le cadre réglementaire approprié applicable aux services de recharge de véhicules électriques. Dans une étude qui a pris fin en 2019, elle a conclu que les personnes qui fournissaient des services de recharge de véhicules électriques étaient des « services publics (public utilities) » en vertu de la loi intitulée Utilities Commission Act¹⁰, mais qu’une dispense de l’application de la réglementation des services devrait être accordée aux fournisseurs de services de recharge de véhicules électriques qui n’étaient pas, par ailleurs, des services publics¹¹ parce que le marché de la recharge de véhicules électriques n’était pas un monopole nécessitant une réglementation économique¹². 
   
   La BCUC continue néanmoins à régir les investissements faits par des services publics dont les tarifs sont réglementés sur le marché des services de recharge de véhicules électriques. Récemment, la BCUC a examiné les tarifs proposés par BC Hydro pour les services de recharge de voitures électriques aux stations qu’elle détient et qu’elle exploite¹³. Bien que ces services soient des « entreprises visées » à l’égard desquelles BC Hydro a le droit de récupérer entièrement les coûts, la BCUC a néanmoins rejeté le tarif de recharge proposé de BC Hydro au motif qu’il n’était pas équitable et raisonnable puisqu’il ne permettait pas de récupérer le coût des services de BC Hydro et créerait ainsi un environnement inéquitable pour les autres fournisseurs de services de recharge (qui ne sont pas des services publics) et potentiellement, une distorsion sur le marché compétitif de la recharge de véhicules électriques¹⁴.  
2. La BCUC a également été chargée d’examiner l’acquisition de gaz naturel renouvelable (GNR) par des services publics en Colombie-Britannique. Le GNR est également une « entreprise visée » lorsque certains critères sont respectés, mais la législation ne définit pas tous les aspects de ce qu’est le GNR. À ce jour, la BCUC a examiné des contrats d’approvisionnement en énergie sur une base ponctuelle afin de s’assurer qu’ils respectaient les exigences réglementaires¹⁵, mais elle effectue actuellement une enquête sur le GNR qui devrait aboutir à l’établissement d’un cadre pour l’évaluation des contrats connexes, ce qui devrait lui permettre de conserver le pouvoir de réviser les contrats n’atteignant pas les objectifs de décarbonisation prévus par la loi¹⁶.

Alberta : réduire la bureaucratie pour favoriser l’innovation

En Alberta, les récentes modifications législatives ont amené l’AUC à réexaminer ses processus. En juin 2019, l’Alberta a adopté la loi intitulée Red Tape Reduction Act dans le but de stimuler la croissance économique et l’innovation dans la province en réduisant le fardeau réglementaire et administratif¹⁷. En réaction, l’AUC a mis sur pied un « comité d’examen des processus et procédures » chargé de faire des recommandations sur les étapes que l’AUC devrait suivre pour simplifier ses processus d’approbation¹⁸.

Depuis, l’AUC a accepté la plupart des recommandations faites par le comité dans son rapport d’août 2020¹⁹. Le principal point à retenir de ce rapport est la recommandation selon laquelle l’AUC devrait élaborer une approche obligatoire et dynamique de gestion des cas qui fait en sorte que les instances sont axées sur les exigences en matière d’information des organismes de réglementation et l’efficacité procédurale²⁰. Depuis, l’AUC a pris des mesures pour que ses processus et ses règles soient modifiés en conséquence²¹.

L’AUC a récemment tenu une table ronde afin de prendre le pouls du public jusqu’à maintenant par suite de ces changements. Le président de l’AUC a indiqué que deux thèmes principaux se démarquaient : le soutien continu apporté aux efforts d’efficacité de l’AUC et le fait de reconnaître qu’il y a encore de la place pour le perfectionnement et l’amélioration²². L’AUC a rapporté que les parties prenantes ont largement appuyé la proposition visant à réduire encore davantage le fardeau réglementaire, notamment en rendant le processus de règlement négocié plus accessible et en définissant des limites raisonnables aux étapes du processus²³.

Ces modifications visent à permettre à l’AUC de répondre plus agilement au contexte énergétique en évolution en temps réel. Bien que certaines discussions aient eu lieu récemment en Alberta concernant la mise en place d’une approche semblable à celle adoptée par la CEO avec son Espace innovation²⁴, jusqu’ici, l’accent est mis sur la simplification de la réglementation pour ne pas nuire au secteur privé.

Conclusion

Ce bref examen de trois provinces canadiennes donne un aperçu du traitement réglementaire accordé aux technologies novatrices au Canada. D’une part, les exemples tirés de la Colombie-Britannique illustrent la capacité qu’ont les organismes de réglementation d’examiner ces questions en recourant à une analyse conventionnelle des tarifs, tandis que l’exemple de l’Ontario démontre les avantages potentiels découlant de la collaboration entre agences en misant sur les forces de deux des principales agences de la province. D’autre part, il a été établi que l’Alberta s’est assurée au cours des dernières années que les exigences réglementaires publiques ne nuisent pas indûment à l’innovation privée.