Vers de nouveaux rivages : Transport maritime de GNL à partir du Canada

Introduction

Au moins 18 installations d’exportation de GNL ont été proposées au Canada à ce jour¹. Bien qu’un seul de ces projets soit passé au stade de la construction, d’autres devraient suivre dans un avenir rapproché, entraînant ainsi une augmentation du nombre de transporteurs de GNL s’arrêtant aux ports canadiens une fois que ces installations entreront en activité. Le transport de GNL à partir de ces installations fera intervenir un vaste éventail de règles et de règlements au Canada régissant l’exportation de GNL et l’exploitation de navires dans les eaux canadiennes. Cet article vise à fournir un aperçu général de certains des domaines de réglementation clés qui s’appliquent à ceux qui voudront participer à ces activités, dont les promoteurs de projets, les acheteurs et les vendeurs de GNL et les propriétaires et les exploitants de navires transporteurs de GNL ayant l’intention de prendre des cargaisons de GNL à partir d’un terminal au Canada. La construction et l’exploitation des installations de liquéfaction de GNL et des installations portuaires de GNL sont également régies par un ensemble étendu de règles et de règlements, mais cet article ne s’y attardera pas.

Compétence à l’égard du régime maritime du Canada

La navigation, le transport maritime et le commerce international sont généralement de compétence fédérale au Canada. Ainsi, les règlements applicables sont principalement du ressort des organismes fédéraux, dont la Régie de l’énergie du Canada, Transports Canada et Environnement et Changement climatique Canada. Il existe des exceptions limitées aux termes desquelles les lois provinciales peuvent avoir une incidence sur le transport maritime du GNL (indirectement du moins), plus particulièrement en matière d’environnement en raison du pouvoir des provinces de réglementer les questions environnementales et la santé et la sécurité des travailleurs.

Fardeau réglementaire

La grande majorité du fardeau réglementaire relatif au transport de GNL par navire reposera sur les propriétaires et exploitants (y compris les affréteurs en coque nue) de ces bâtiments. Les propriétaires de cargaisons de GNL et les affréteurs des navires utilisés pour les transporter n’auront généralement pas d’obligations réglementaires qui s’appliquent directement à eux en cette qualité, mais pourraient devoir se conformer à de telles exigences aux termes d’obligations (p. ex. en vertu d’une convention de vente et d’achat de GNL ou d’une convention de services de transformation du GNL), et avoir un grand intérêt à savoir quels sont les règles et règlements pertinents et à s’assurer de la conformité des propriétaires et exploitants d’un bâtiment à ceux-ci.

Licence d’exportation

Une licence en vertu de l’article 344 de la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie (Canada)² est exigée pour exporter du GNL à partir du Canada. Les promoteurs d’un projet d’exportation de GNL obtiendront généralement une telle licence d’exportation à un stade précoce du développement du projet pour s’assurer de la faisabilité du terminal proposé. Cette licence n’est donc pas susceptible de constituer une préoccupation importante pour les transporteurs de GNL, qui vont se prévaloir généralement de la licence d’exportation du terminal, mais nous l’abordons à des fins d’exhaustivité.

Sûreté des bâtiments

La Loi sur la sûreté du transport maritime (Canada)³ régit la sécurité et la sûreté relativement aux navires, aux équipages, à la manutention du fret, à l’approvisionnement des bâtiments, à l’accès aux bâtiments, aux ports et aux terminaux et le Règlement sur la sûreté du transport maritime (Canada)⁴ (qui suit étroitement le cadre du Code ISPS de l’Organisation maritime internationale) exige que les navires aient à leur bord un plan de sûreté approuvé et divers certificats.

Certification des bâtiments

Pour exercer leurs activités dans les eaux canadiennes, les navires transporteurs de GNL ont besoin d’un certain nombre de certificats d’exploitation, qui peuvent être passés en revue lors de l’inspection du bâtiment aux termes de divers régimes d’inspection (contrôle des navires par l’État du port, Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada (Canada)⁵ , Code canadien du travail (Canada)⁶ , Règlement sur les certificats de bâtiment (Canada)⁷ , Règlement sur l’octroi des congés aux bâtiments (Canada)⁸ , etc.) en fonction des normes qui s’appliquent en vertu des conventions maritimes internationales auxquelles le Canada est partie, notamment :

• Convention internationale de 1974 pour la sauvegarde de la vie humaine en mer;, 1974;
• Code international de gestion de la sécurité;
• Convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires;
• Convention internationale sur les normes de formation des gens de mer, de délivrance des brevets et de veille;
• Convention internationale sur les lignes de charge;
• Convention sur le Règlement international de 1972 pour prévenir les abordages en mer; et
  
• Convention du travail maritime, 2006.

Les certificats que les navires transporteurs de GNL doivent avoir afin d’exercer leurs activités en eaux canadiennes comprendront généralement ce qui suit :

a) un certificat de la Convention sur l’enlèvement des épaves qui, en date du 31 juillet 2019, est requis pour les bâtiments d’une jauge brute égale ou supérieure à 300 en vertu de la Loi sur les épaves et les bâtiments abandonnés ou dangereux (Canada)⁹, qui a mis en œuvre la Convention sur l’enlèvement des épaves¹⁰; et

b) un certificat de la Convention sur les hydrocarbures de soute, qui est exigé pour les bâtiments d’une jauge brute égale ou supérieure à 1 000 en vertu de la Loi sur la responsabilité en matière maritime¹¹, qui a mis en œuvre la Convention sur les hydrocarbures de soute¹².

Les certificats de la Convention sur l’enlèvement des épaves et de la Convention sur les hydrocarbures de soute peuvent être délivrés par Transports Canada (si un bâtiment ne dispose pas de certificats délivrés par son État de pavillon) en fonction de la preuve de la protection d’assurance obligatoire requise en vertu de ces conventions (généralement attestée au moyen des « cartes bleues » délivrées par le club de protection et d’indemnisation du bâtiment).

Contrôle des navires par l’État du port

Le Canada est partie au PE de Paris¹³ et au PE de Tokyo¹⁴ relativement au contrôle des navires par l’État du port, et son système de contrôle des navires par l’État du port, qui est administré par la division Transports Canada Sécurité maritime, vise à s’assurer que les bâtiments entrant dans les eaux canadiennes respectent les exigences internationales et canadiennes applicables. Avant qu’un bâtiment entre en eaux canadiennes, les officiers chargés du contrôle des navires par l’État du port vérifient le dossier de sûreté et d’inspection du bâtiment au moyen de bases de données internationales et Transports Canada a pour politique d’inspecter tout navire-citerne étranger (dont les navires transporteurs de GNL) s’arrêtant à un port canadien lors de sa première visite au Canada et au moins une fois par année par la suite.

Émissions

Les côtes Est et Ouest du Canada font partie de la zone de contrôle des émissions dans les eaux côtières nord-américaines de 200 milles marins (décrétée au Canada par l’intermédiaire de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada (Canada)¹⁵ et le Règlement sur la pollution par les bâtiments et sur les produits chimiques dangereux (Canada)¹⁶), et les navires transporteurs de GNL s’arrêtant à des terminaux de GNL au Canada seront tenus de se conformer aux dispositions de la Convention MARPOL se rapportant aux émissions de SOx et de NOx (annexe VI sur la prévention de la pollution de l’atmosphère par les navires).

Traitement de l’eau de ballast

Le Règlement sur le contrôle et la gestion de l’eau de ballast (Canada)¹⁷ exige que tous les bâtiments préparent et conservent un plan de gestion de l’eau de ballast et énonce les exigences concernant l’échange et le traitement de l’eau de ballast dans les eaux canadiennes. Le Canada est devenu partie à la Convention sur la gestion des eaux de ballast¹⁸ en 2010 et, bien que les exigences qu’elle prévoit n’aient pas encore été intégrées dans la législation nationale, il est possible que les exploitants de terminaux de GNL en viennent à exiger que les navires transporteurs de GNL s’y conforment.

Transport de marchandises dangereuses

Le Canada applique de manière générale le Code IMDG¹⁹ , intégré dans la législation canadienne et la réglementation par l’intermédiaire de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada (Canada)²⁰, la Loi de 1992 sur le transport des marchandises dangereuses (Canada)²¹ et la réglementation sur la sécurité connexe²². Ces règlements s’appliquent au transport de GNL dans les eaux canadiennes et imposent un certain nombre d’obligations aux personnes exerçant ces activités, notamment en matière de normes de sécurité et de sûreté, de plans d’intervention en cas d’urgence et de responsabilité financière.

Navigation et pilotage

Un ensemble de règles et de règlements s’appliquent à la navigation et au pilotage en eaux canadiennes, notamment en ce qui a trait aux éléments suivants :

a) les zones de pilotage obligatoire, dans lesquelles plusieurs des installations de terminal de GNL planifiées sont situées, qui sont administrées par des administrations de pilotage désignées, dont l’Administration de pilotage du Pacifique (pour la côte du Pacifique, où des obligations accrues en matière de pilotage sont susceptibles de s’appliquer aux navires transporteurs de GNL²³), l’Administration de pilotage de l’Atlantique (pour la côte de l’Atlantique) et l’Administration de pilotage des Laurentides (pour la région des Laurentides, plus particulièrement le fleuve Saint Laurent et la rivière Saguenay) en vertu de la Loi sur le pilotage (Canada) et de son règlement d’application²⁴;

b) les zones de services de trafic maritime, dans lesquelles les bâtiments doivent respecter le Règlement sur les zones de services de trafic maritime (Canada)²⁵ ; et

c) le Système d’identification automatique, dont les navires transporteurs de GNL doivent être munis en vertu du Règlement sur la sécurité de la navigation (Canada)²⁶.

Déclarations de fret et immigration

Toutes les exportations canadiennes, y compris les déplacements en transit, doivent être signalées à l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) en présentant les documents d’exportation appropriés à un bureau d’exportation désigné dans les délais prévus par la loi. Au moins deux exemplaires de la liste des membres de l’équipage doivent être déposés auprès de l’ASFC à l’arrivée du bâtiment de manière à ce qu’elle puisse l’approuver. La liste des membres de l’équipage doit être tenue à jour pendant le séjour du bâtiment. Avant que cette liste ne soit approuvée par un agent de l’ASFC, aucun membre de l’équipage ne peut débarquer au Canada.

Activités portuaires

Le régime d’activités portuaires qui s’applique à tout terminal de GNL dépendra du port visé et du fait qu’il s’agit ou non d’un port public relevant d’une administration portuaire. Kitimat, en Colombie-Britannique, par exemple, qui est l’emplacement d’un certain nombre de terminaux de GNL planifiés, est actuellement un port privé sans administration portuaire établie pour régir ses activités, bien que le gouvernement du Canada ait indiqué qu’il le désignera en tant que port public prochainement²⁷.

Les ports publics sont exploités au Canada en vertu de la Loi maritime du Canada (Canada)²⁸, du Règlement sur les ports publics et installations portuaires publiques (Canada)²⁹ et des Pratiques et procédures pour les ports publics, qui régissent les activités telles que la surveillance des navires, les procédures de contrôle du trafic, les fréquences radio et les autorisations de circulation. Chaque port public dispose également de ses propres règlements administratifs et tarifs et son utilisation peut faire l’objet de droits d’amarrage, de droits portuaires, de frais d’entreposage, de frais de services publics et d’autres frais de services et de droits de quayage et de transfert.

Lutte contre la pollution

En vertu de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada (Canada)³⁰, les bâtiments prenant un chargement de GNL doivent disposer d’un arrangement (c.-à-d. un contrat) avec un organisme d’intervention agréé en cas de déversement, comme la Western Canada Marine Response Corporation sur la côte Ouest du Canada ou la Société d'intervention maritime, Est du Canada Ltée sur la côte Est du Canada.

Autres exigences

L’analyse présentée ci-dessus traite surtout des exigences qui peuvent s’appliquer directement à titre de droit canadien. Des exigences contractuelles supplémentaires peuvent être imposées aux bâtiments s’arrêtant aux installations de GNL, notamment par l’exploitant du terminal, au moyen de conditions d’utilisations, de règles relatives au terminal et d’autres documents contractuels, et par les affréteurs de bâtiments, au moyen des modalités de la charte-partie (qui peuvent exiger indirectement la conformité avec les obligations imposées par l’exploitant du terminal).

L’exploitant d’un terminal peut exiger la conformité avec, entre autres, les règlements qui s’appliquent à l’exploitation du terminal, les conditions associées à ses permis d’exploitation, aux engagements pris envers des tiers, dont des groupes autochtones, et les autres politiques relatives au terminal qui ont été adoptées, ce qui peut comprendre, par exemple, des exigences fondées sur les recommandations découlant d’un examen de TERMPOL (Processus d’examen technique des terminaux maritimes et des sites de transbordements) ayant été effectué à la demande des promoteurs du projet de GNL. Un TERMPOL est un examen volontaire et non contraignant effectué par le gouvernement fédéral qui vise à cerner les risques associés à des activités de navigation et des activités maritimes et à fournir des recommandations pour améliorer la sécurité maritime au-delà des exigences réglementaires. Il peut également comprendre des recommandations visant l’interaction avec les groupes autochtones ou en découlant.

Ces autres exigences non prévues par la réglementation imposées aux transporteurs de GNL peuvent couvrir un vaste éventail de questions, notamment, par exemple, la responsabilité, la compatibilité navire-terminal, les inspections et les approbations aux termes du programme de rapports d’inspection des navires, les procédures en matière de santé, de sécurité, de sûreté et d’environnement et en cas d’urgence, la navigation, les procédures d’accostage, l’utilisation de gaz d’évaporation comme carburant pendant le chargement et le rejet du gaz d’évaporation.

Réclamations à l’encontre d’un bâtiment et saisie

Au Canada, saisir un navire est relativement simple, mais libérer un navire de la saisie l’est tout autant. La plupart des plaignants accepteront une lettre d’engagement de la part d’un membre des groupes internationaux de protection et d’indemnisation en tant que sûreté au lieu d’une caution (bien qu’un tribunal canadien n’ait pas compétence pour obliger un plaignant à accepter une lettre d’engagement). Le Canada reconnaît le statut des réclamations maritimes en fonction de la loi de l’endroit où la réclamation a eu lieu. Par conséquent, même si la réclamation, en vertu de la loi canadienne, ne constitue pas un privilège maritime véritable, le navire peut être saisi et tenu responsable si la réclamation est un privilège maritime en vertu de la loi de l’endroit où l’obligation a été engagée. Cela est particulièrement irritant pour les propriétaires de navire qui ont la malchance de faire affaire avec un affréteur qui accumule plusieurs privilèges maritimes pour dettes avant de devenir insolvable. Le Canada permet également la saisie de navires jumeaux, mais seulement si les navires font l’objet d’une propriété véritable identique.

À retenir

Le transport du GNL à partir du Canada par navire est régi par un vaste éventail de règlements et d’autres exigences qui doivent être pris en compte par les parties visées, certains sont fondés sur des conventions maritimes internationales et seront familiers pour la communauté internationale du transport maritime, mais d’autres sont propres au Canada ou au terminal de GNL donné. Cet article fournit un aperçu des principaux domaines à prendre en compte, mais ne se veut pas un guide exhaustif. Il s’agit d’un domaine complexe à l’égard duquel des conseils d’expert sont recommandés.