Un nouveau régime en matière de gestion des rives, du littoral et des zones inondables… provisoire!

Une nouvelle étape a été franchie avec l’adoption du Règlement concernant la mise en œuvre provisoire des modifications apportées par le chapitre 7 des lois de 2021 en matière de gestion des risques liés aux inondations¹ (Règlement provisoire) qui est entré en vigueur le 1^er mars 2022. Ce Règlement provisoire fait partie des mesures annoncées dans le Plan de protection du territoire face aux inondations – Des solutions durables pour mieux protéger nos milieux de vie² (Plan) élaboré par le gouvernement du Québec à la suite des inondations exceptionnelles survenues aux printemps 2017 et 2019.  

Plan gouvernemental

Le Plan, rendu public le 3 avril 2020, contient 23 mesures réparties sous quatre axes d’intervention, soit 1) cartographier, 2) régir et encadrer, 3) planifier et intervenir et 4) connaître et communiquer. 

Le gouvernement du Québec s’est ainsi donné la responsabilité de produire un guide méthodologique pour encadrer la cartographie des zones inondables, lequel guide devrait inclure tous les risques liés aux inondations, comme les embâcles de glace et la rupture des ouvrages de protection, et non seulement les aléas en eau libre comme c’est le cas actuellement. Des sommes sont prévues pour la production des cartes des zones inondables. L’échéance pour la cartographie à l’échelle des bassins versants est passée de 2023 à 2025 selon le Bilan 2020-2021 du Plan³. 

Quant au nouveau cadre normatif qui devrait prévoir une gestion des risques basée sur la nouvelle cartographie, il est précédé d’un régime transitoire, soit le Règlement provisoire, applicable le temps que la nouvelle cartographie soit produite. Un encadrement doit aussi être prévu pour les ouvrages de protection contre les inondations, ouvrages pour lesquels il n’existe même pas de recensement au moment où le gouvernement rend public son Plan. 

Le Plan prévoit également des mesures afin que la gestion des risques liés aux inondations soit abordée à l’échelle des bassins versants et que la planification des aménagements dans les zones inondables soit aussi considérée à cette échelle. Il a ainsi été créé, à l’échelle des bassins versants considérés prioritaires en raison des problématiques d’inondations récurrentes, dix bureaux de projets de gestion des zones inondables⁴. Des sommes sont aussi prévues dans le Plan pour soutenir la relocalisation de bâtiments hors de secteurs jugés à risque élevé d’inondation. 

Enfin, le Plan contient diverses mesures destinées à améliorer la connaissance des différents acteurs en ce qui a trait aux zones inondables. Ainsi, pour améliorer la prévisibilité des inondations, le gouvernement compte installer 50 nouvelles stations hydrométriques en plus des 230 existantes et ajouter une centaine de points de prévision de débit. Le gouvernement souhaite que l’information sur les risques liés aux inondations soit accessible à tous et prévoit notamment créer un outil afin que les zones inondables soient représentées en lien avec le cadastre du Québec. 

Modifications législatives

En lien avec l’axe d’intervention 2 du Plan, soit régir et encadrer, la Loi instaurant un nouveau régime d’aménagement dans les zones inondables des lacs et des cours d’eau, octroyant temporairement aux municipalités des pouvoirs visant à répondre à certains besoins et modifiant diverses dispositions⁵ (Loi) a été sanctionnée le 25 mars 2021. Cette Loi prévoit notamment des modifications à la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme⁶ (LAU) et à la Loi sur la qualité de l’environnement⁷ (LQE) relativement aux zones inondables. 

Modifications au régime d’autorisation de la LQE

Lorsqu’une demande d’autorisation est soumise en vertu de l’article 22 de la LQE, le ministre de l’Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (MELCC) ne doit plus limiter son analyse aux impacts du projet sur l’environnement, mais doit aussi considérer les impacts sur la vie, la santé, la sécurité, le bien-être et le confort de l’être humain ainsi que sur les écosystèmes, les autres espèces vivantes ou les biens⁸. Le MELCC peut ainsi exiger tout renseignement, document ou étude supplémentaire qu’il estime nécessaire pour connaître les impacts du projet sur ces éléments⁹ et refuser de délivrer ou de modifier une autorisation lorsqu’il est d’avis que les mesures qui seront mises en œuvre dans le cadre de la réalisation du projet ou de sa modification sont insuffisantes pour assurer une protection adéquate de ces éléments¹⁰. 

Lorsque la demande d’autorisation en vertu de l’article 22 de la LQE concerne une activité dans une zone inondable d’un lac ou d’un cours d’eau ou dans une zone de mobilité d’un cours d’eau, il est maintenant spécifiquement prévu que le MELCC prend en considération les conséquences de la réalisation de cette activité sur les personnes et les biens situés dans cette zone¹¹. Le MELCC peut aussi, lorsqu’il délivre une autorisation dans une telle zone, prescrire toute condition, restriction ou interdiction pouvant porter sur des mesures d’immunisation¹². 

Modifications à la section de la LQE relative aux milieux humides et hydriques 

En plus d’avoir comme objectif d’éviter les pertes de milieux humides et hydriques et de favoriser la conception de projets qui minimisent leurs impacts sur le milieu récepteur, les dispositions de la section V.1 du chapitre V relative aux milieux humides et hydriques ont aussi maintenant comme objectif de diminuer la vulnérabilité des personnes et des biens exposés aux inondations¹³. 

Des dispositions ont été ajoutées concernant la délimitation des zones inondables des lacs et des cours d’eau et des zones de mobilité des cours d’eau. Ces zones seront établies par le MELCC (ou par une municipalité lorsque la délimitation lui a été déléguée¹⁴) et diffusées par un moyen technologique; un avis en sera donné à la Gazette officielle du Québec et la délimitation prendra effet à la date de cette publication¹⁵. Les limites de ces zones devront être évaluées au moins tous les 10 ans¹⁶. 

Règlement provisoire

Le Règlement provisoire est entré en vigueur le 1^er mars 2022¹⁷. Il prévoit à la même date l’abrogation de la Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables¹⁸ et la cessation d’effet du décret¹⁹ concernant la déclaration d’une zone d’intervention spéciale sur le territoire des municipalités régionales de comté de La Vallée-du-Richelieu, du Haut-Richelieu, de Brome-Missisquoi et de Rouville, incluant la réglementation d’aménagement et d’urbanisme que ce décret prévoit, et du décret²⁰  concernant la déclaration d’une zone d’intervention spéciale afin de favoriser une meilleure gestion des zones inondables, incluant la réglementation d’aménagement et d’urbanisme prévue à ce décret. 

L’objectif est ainsi de mettre en place un régime uniforme pour la gestion des rives, du littoral et des zones inondables dans les municipalités du Québec et de se débarrasser des délais et de la lourdeur que nécessitait l’intégration des orientations de la Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables dans les schémas d’aménagement et de développement des municipalités régionales de comté, puis dans la réglementation des municipalités locales²¹. 

Régime d’autorisation municipale 

Les municipalités sont chargées de l’application du Chapitre 1 du Règlement provisoire qui prévoit le régime d’autorisation municipale pour les activités réalisées dans les milieux hydriques²² Le Chapitre 1 s’applique à tous les lacs et les cours d’eau ainsi qu’à leurs rives et zones inondables²³. Pour éviter un dédoublement d’autorisations, ces activités sont exemptées de l’obtention d’une autorisation en vertu de l’article 22 de la Loi sur la qualité de l’environnement²⁴.

La section I du Chapitre 1 prévoit pour quelles activités une personne doit obtenir une autorisation préalable de la municipalité locale sur le territoire de laquelle l’activité est réalisée; cette section ne s’applique pas aux municipalités, ministères et organismes publics. La description des activités varie selon que l’activité se trouve dans le littoral, la rive ou la zone inondable d’un lac ou d’un cours d’eau²⁵. Parmi les activités assujetties à une autorisation municipale, on retrouve la construction de certains ponceaux et ouvrages de stabilisation de talus, l’aménagement de certains passages à gué, certains travaux pour l’établissement, la modification ou l’extension de conduites de systèmes d’aqueduc, d’égout ou de gestion des eaux pluviales et la construction de chemins à certaines conditions. Peuvent également être assujettis à une autorisation municipale, à certaines conditions, la reconstruction ou l’agrandissement d’un bâtiment résidentiel principal et la construction de bâtiments ou ouvrages accessoires à un bâtiment résidentiel principal en rive ainsi que la construction de bâtiments résidentiels ou non en zone inondable. 

La description de ces activités doit notamment tenir compte du sens donné à certains mots ou expressions à l’article 4 du Règlement provisoire. Par exemple, la construction d’une infrastructure, d’un ouvrage, bâtiment ou équipement comprend son implantation, son remplacement, sa reconstruction, sa modification substantielle, son déplacement et son démantèlement ainsi que toute activité préalable de déboisement. Autre exemple, un bâtiment est considéré être un bâtiment résidentiel principal dès lors qu’il comprend au moins une partie résidentielle. 

La section II du Chapitre 1 prévoit quant à elle les renseignements qui doivent être inclus dans la demande d’autorisation, en plus de tout document qui peut être exigé par la municipalité. La personne qui souhaite réaliser l’activité (ou son représentant) devra notamment joindre une déclaration attestant de la conformité de son activité aux conditions applicables prévues au Règlement sur les activités dans les milieux humides, hydriques et sensibles, au Règlement sur l’encadrement d’activités en fonction de leur impact sur l’environnement et, le cas échéant, à l’article 118 du Règlement provisoire (pour les municipalités de Pointe-Calumet, Sainte-Marthe-sur-le-Lac et Deux-Montagnes). Des documents supplémentaires, comme des avis de professionnels, doivent aussi accompagner la demande d’autorisation pour certaines activités. 

La section III du Chapitre 1 porte sur la reddition de compte et prévoit ainsi la tenue d’un registre des autorisations que la municipalité locale a délivrées et la transmission à la municipalité régionale de comté des renseignements contenus dans ce registre, afin de permettre à cette dernière de publier un bilan sur son site Web. 

Des sanctions administratives pécuniaires et des amendes sont prévues en cas de non-respect des obligations qui incombent aux municipalités²⁶. 

Des infractions sont aussi prévues pour les personnes qui réalisent une activité sans avoir obtenu préalablement l’autorisation de la municipalité, qui font défaut de respecter toute norme ou toute condition, restriction, interdiction ou exigence liée à l’autorisation ou qui font une déclaration, communiquent un renseignement ou produisent un document faux ou trompeur²⁷. La poursuite pénale peut alors être intentée par la municipalité où l’infraction a été commise et les amendes perçues lui appartiennent alors.²⁸

Modifications à d’autres règlements 

Plusieurs modifications ont été apportées au Règlement sur les activités dans des milieux humides, hydriques et sensibles à des fins de concordance et afin de prévoir d’autres normes de réalisation des activités en littoral, en rives et en zones inondables, lesquelles seront appliquées par les municipalités²⁹ ou le MELCC, selon le cas. De nouvelles définitions ont été introduites, comme celle de limite du littoral (avec les méthodes de détermination de cette limite dans une nouvelle annexe I), de littoral, de rive, de territoire inondé, de zone d’inondation par embâcle avec mouvement de glaces, de zone d’inondation par embâcle sans mouvement de glaces, de zone inondable, de zone inondable de faible courant et de zone inondable de grand courant. Des dispositions particulières relatives aux infrastructures, aux ouvrages et aux bâtiments ont été introduites, notamment pour prévoir les conditions de construction d’un bâtiment résidentiel principal. 

Des modifications ont également été apportées au Règlement sur l’encadrement d’activités en fonction de leur impact sur l’environnement à des fins de concordance également et afin de tenir compte de l’impact de certaines activités en zones inondables sur la sécurité des personnes et des biens. Des modifications y ont également été apportées, de même que dans le Règlement sur les exploitations agricoles³⁰ et le Code de gestion des pesticides³¹ en lien avec la pratique de l’agriculture dans le littoral. 

Points à retenir

Bien que le Règlement provisoire sera éventuellement remplacé par un autre règlement basé sur une nouvelle cartographie, il est probable qu’il demeure en vigueur pendant plusieurs années étant donné les délais requis pour la confection de cette cartographie. Le Règlement provisoire a toutefois l’avantage de mettre en place un régime davantage uniforme au sein des municipalités, sans que sa prise d’effet ait à passer par une modification des schémas d’aménagement et de développement des municipalités régionales de comté et des règlements des municipalités locales comme c’était le cas auparavant avec la Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables. 

Seront aussi à surveiller au cours des prochains mois ou années l’adoption et la mise en œuvre d’un encadrement spécifique pour les ouvrages de protection contre les inondations.