Sorgfaltspflichten von Unternehmen zur Vermeidung von Menschenrechtsverletzungen

Hintergrund

Im Koalitionsvertrag vom 7. Februar 2018 wurde vereinbart, dass sich die Bundesregierung für eine konsequente Umsetzung des Nationalen Aktionsplans Wirtschaft und Menschenrechte (NAP) einsetzen wird; für den Fall, dass eine umfassende Überprüfung des NAP zu dem Ergebnis komme, dass eine freiwillige Selbstverpflichtung der Unternehmen nicht ausreiche, werde die Bundesregierung national gesetzlich tätig und sich auch für eine EU-weite Regelung einsetzen.

Dies scheint der Fall zu sein. Zwar stehen die Ergebnisse des NAP-Monitorings aus der zweiten Befragungsrunde aus dem Frühjahr diesen Jahres noch aus, Dr. Gerd Müller, Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, hat jedoch bereits in einer Befragung im Bundestag am 27. Mai 2020 betont, dass man viele Jahre auf Freiwilligkeit gesetzt habe – diese habe „offensichtlich nicht zum Erfolg geführt. Daher halte ich an einem Lieferkettengesetz fest.“

Bereits für den 10. März diesen Jahres hatten Dr. Gerd Müller und Hubertus Heil, Bundesminister für Arbeit und Soziales, die Veröffentlichung eines „Eckpunktepapiers für ein Lieferkettengesetz“ geplant (Siehe Compliance Update Dezember 2019). Dies wurde – wohl auch unter dem Eindruck der durch die COVID-19-Pandemie bedingten Entwicklungen – für zunächst unbestimmte Zeit „auf Eis gelegt“. Ende Juni 2020 ist nunmehr der Entwurf des Eckpunktepapiers für ein Sorgfaltspflichtengesetz Zeitungen und Verbänden zugänglich gemacht worden.

Anwendungsbereich

Das Sorgfaltspflichtengesetz soll in Deutschland ansässige Unternehmen mit mehr als 500 Arbeitnehmern verpflichten, ihrer Verantwortung in der Wertschöpfungskette nachzukommen. Sowohl Personen- als auch Kapitalgesellschaften werden erfasst unabhängig davon, ob es sich um im Inland oder Ausland gegründete Gesellschaften handelt. Für das Erreichen der Zahl von 500 Arbeitnehmern sollen die Arbeitnehmer sämtlicher Konzerngesellschaften, folglich auch von ausländischen Gesellschaften, mit berücksichtigt werden. Das Kriterium der „Ansässigkeit“ soll das Bestehen eines starken Inlandsbezugs und das Treffen von unternehmerischen Steuerungsentscheidungen in Deutschland verlangen. Eine bloße Geschäftstätigkeit in Deutschland soll demgegenüber nicht ausreichen.

Ob Tochtergesellschaften ausländischer Unternehmen, zum Beispiel Vertriebsgesellschaften, vom Anwendungsbereich des Gesetzes erfasst sind oder Unternehmen mit starkem Inlandsbezug einen Wettbewerbsnachteil im Vergleich zu ausländischen Konkurrenten erleiden, bleibt klärungsbedürftig.

Sorgfaltspflichten

Das Sorgfaltspflichtengesetz soll den von seinem Anwendungsbereich erfassten Unternehmen unternehmerische Sorgfaltspflichten auferlegen, wie sie für Compliance Management Systeme typisch sind. Unternehmen sollen potentiell nachteilige Auswirkungen ihrer Aktivitäten und Geschäftsbeziehungen auf Menschenrechte ermitteln, bewerten, priorisieren und ggf. negativen Auswirkungen vorbeugen, diese minimieren und beheben. Getroffene Abhilfemaßnahmen sollen überprüft und eigene oder von Dritten betriebene Beschwerdemechanismen sollen vom Unternehmen zugänglich gemacht werden. Schließlich sollen vom Sorgfaltspflichtengesetz betroffene Unternehmen jährlich transparent im Internet darlegen, dass sie die tatsächlich und potentiell bestehenden nachteiligen Auswirkungen ihres unternehmerischen Handels auf die Menschenrechte kennen und diesen in geeigneter Weise begegnen. Über die Umsetzung der zuvor beschriebenen Verpflichtungen soll auf der Unternehmens-Webpage berichtet werden. Ferner soll das Unternehmen einen (wohl jährlich zu erstellenden) Bericht an eine (noch zu errichtende) Bundesbehörde übersenden. Diese Bundesbehörde soll bei Verdacht auf schwere Verstöße für Einzelfallüberprüfungen zuständig sein.

Ausgestaltung der Sorgfaltspflichten

Die im Eckpunktepapier beschriebenen Sorgfaltspflichten orientieren sich an den Vorgaben der VN- Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte (Leitprinzipien). Deshalb statuiert der Gesetzesentwurf nur eine Bemühungs- und keine Erfolgspflicht (siehe Leitprinzip 13 b). Demzufolge soll ein Unternehmen nicht für eine Rechtsverletzung haften, wenn das Angemessene im Rahmen der tatsächlichen und rechtlichen Möglichkeiten getan wurde und es dennoch zu einer Schädigung gekommen ist (Bemühungspflicht). Daher sollen Unternehmen Menschenrechtsverletzungen, die auf Grund einer Geschäftsbeziehung mit ihrer Geschäftstätigkeit, ihren Produkten oder Dienstleistungen unmittelbar verbunden sind, verhüten oder mindern. Sie sollen auch versuchen, diese nachteiligen Auswirkungen durch Einflussnahme zu mildern, bevor es zum Abbruch einer Geschäftsbeziehung kommt (siehe Kommentierung zu Leitprinzip 19.). Das Eckpunktepapier sieht vor, dass nicht sämtliche Menschenrechte geschützt werden sollen, sondern nur sogenannte relevante Risikofelder. Exemplarisch genannt werden Zwangsarbeit, Kinderarbeit oder Diskriminierung, Verstoß gegen Vereinigungsfreiheit, Verstoß gegen Arbeitsschutz, problematische Anstellungs- und Arbeitsbedingungen (Arbeitszeiten, Lohn, Urlaub etc.), Verstoß gegen Landrechte; Schädigung der Gesundheit, des Obdachs oder der zur Subsistenz benötigten Wirtschaftsgüter etwa durch Gewässer-, Boden- oder Luftverunreinigungen. Umweltschutz und Korruptionsbekämpfung mit menschenrechtlichem Bezug sollen in die Prüfpflicht einbezogen werden. Inwieweit eine solche Einschränkung auf relevante Risikofelder Bestand hat, wird sich zeigen, da die Kommentierung zu Leitprinzip 12 ausdrücklich vorsieht, dass Unternehmen prinzipiell „Auswirkungen auf das gesamte Spektrum der international anerkannten Menschenrechte haben können.“

Prinzip der Angemessenheit

Die anzuwendenden Sorgfaltspflichten sind nicht absolut und das vom Unternehmen geforderte Risikomanagement soll in Hinblick auf Art und Umfang der Geschäftstätigkeit angemessen, d.h., verhältnismäßig und zumutbar ausgestaltet werden. Wie in den Leitprinzipien vorgegeben (siehe u.a. Leitprinzip 15 bzw. 19 (iii)) orientieren sich Sorgfaltspflichten an der Größe der Unternehmen, den individuellen Umständen der Geschäftstätigkeit bzw. dem tatsächlichen Einflussvermögen, welches ein Unternehmen auf eine konkrete Situation hat. Die Konkretisierung der Sorgfaltsanforderungen soll sich nach vorhandenen geeigneten, anerkannten Leitfäden und Rahmenwerken richten. Das Gesetz soll darüber hinaus offen sein für die Berücksichtigung von branchenspezifischen und –übergreifenden Standards als Auslegungshilfe.

Zivilrechtliche Haftung der Unternehmen

Rechteinhaber können gegen Unternehmen wegen Verletzung ihrer menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten, in Abweichung der Rom II-Verordnung, im Inland klagen. Sie tragen aber die Beweislast, dass die Verletzung wesentlicher Rechtsgüter (bspw. Leben, Körper, Gesundheit, Freiheit und Eigentum) bei Erfüllung der Sorgfaltspflichten vorhersehbar und vermeidbar gewesen wäre. Eine Haftung des Unternehmens soll ausgeschlossen sein, wenn das Unternehmen seiner angemessenen Bemühenspflicht nachgekommen ist. Unternehmen sollen ihre zivilrechtliche Haftung für die fahrlässige Verletzung von Sorgfaltspflichten ausschließen können, wenn sie einem – staatlich – anerkannten (Branchen-)Standard beitreten (Safe Harbor). Die Einhaltung dieses Standards muss jedoch extern überprüft werden.

Damit stellt sich die Frage, ob ein solcher Safe Harbor für die Unternehmen wirklich erstrebenswert ist und welche Kosten damit verbunden sind. Zum einen bleibt unklar, was anerkannte Branchenstandards sind. Reichen nationale Standards wie bspw. das Textilbündnis aus oder müssen es internationale Standards wie bspw. amfori sein? Zum anderen ist noch zu klären, wie eine Konformitätsprüfung zwecks Einhaltung eines Standards durchzuführen ist.

Organisatorische Vorkehrungen durch das Unternehmen bzw. Überwachung des Unternehmens

Neben der beschriebenen Risikoanalyse bzw. den Abhilfemaßnahmen und deren Kontrolle kann das Unternehmen auch einen Menschenrechtsbeauftragen/Compliance-Verantwortlichen benennen.

Entgegen dem Entwurf des im Februar 2019 geleakten Wertschöpfungskettengesetz (Siehe Compliance Update März 2019) sieht das Sorgfaltspflichtengesetz keinen Straftatbestand für die Geschäftsführung bzw. den Menschenrechtsbeauftragten bei der Verletzung von Sorgfaltspflichten vor.

Auch in Abweichung vom Entwurf des Wertschöpfungskettengesetzes sollen für die Einhaltung des Sorgfaltspflichtengesetzes nicht die lokalen Gewerbeaufsichtsämter sondern eine Bundesbehörde, mit Erfahrung bei der Kontrolle von unternehmerischen Sorgfaltspflichten zuständig sein. Unklar bleibt, ob hierfür eine neue Bundesbehörde geschaffen werden soll oder diese zusätzlichen, sehr umfangreichen Aufgaben, einer bestehenden Behörde, bspw. dem Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle, zugeschlagen werden.

Dieser Bundesbehörde sollen dann die gleichen Instrumente wie der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe zustehen. Das würde bedeuten, dass das Bundesamt in analoger Anwendung von § 3 Abs. 3 MinRohSorgG verschiedenste Abhilfemaßnahmen von einem Unternehmen verlangen kann, einschließlich der Planung von Abhilfemaßnahmen sowie die Überprüfung derselben durch einen unabhängigen Dritten. Des Weiteren hätte ein solches Bundesamt in analoger Anwendung von § 7 Abs. 1 MinRohSorgG u.a. das Recht, Betriebsgrundstücke und Geschäftsräume zu betreten, bzw. geschäftliche Unterlagen und Aufzeichnungen des Unternehmens einzusehen.

Inkrafttreten

Für den Aufbau der beschriebenen menschenrechtlichen Compliance soll den Unternehmen eine dreijährige Übergangsfrist nach Inkrafttreten des Gesetzes gewährt werden.

Fazit

Das Eckpunktepapier, das viele Parallelen zu seinem Pendant in Frankreich, dem „Loi de Vigilance“ aufweist, wirft verschiedene Fragen auf.

Zum einen ist fraglich, ob der in Eckpunkten vorliegende Gesetzesentwurf überhaupt für die betroffenen Unternehmen sowie die avisierte Bundesbehörde umsetzbar ist. Schon die erste Befragungsrunde zum NAP-Monitoring hat gezeigt, dass nur rund die Hälfte der teilnehmenden Firmen über eine Risikoanalyse und nur ein Drittel über Abhilfemaßnahmen verfügt. Zudem stellt sich die Frage, ob die besagte Bundesbehörde überhaupt in der Lage ist, tausende von Berichten formell und materiell zu überprüfen, bzw. eine Überarbeitung einzufordern und bei erfolgloser Nachbesserung Bußgelder zu verhängen.

Zum anderen ist noch unklar, ob es überhaupt zu einem deutschen Gesetzesvorschlag kommen wird oder ob die Initiative zur Stärkung der Unternehmensverantwortung in globalen Lieferketten der EU überlassen werden wird, so könnte zumindest die Aussage im Programm der Deutschen Ratspräsidentschaft (Programm) vom 30.06.2020 gedeutet werden („Wir setzen uns für einen EU-Aktionsplan zur Stärkung der Unternehmensverantwortung in globalen Lieferketten ein, der menschenrechtliche, soziale sowie ökologische Standards und Transparenz fördert und den Erfahrungen und Lehren der COVID-19-Pandemie Rechnung trägt.“).

Damit steht aber auch fest, dass die Bundesregierung hinter den Plänen des Kommissars für Justiz und Verbraucher, Didier Reynders, steht und seine Pläne für ein Lieferkettengesetz unterstützt. Seine, in einem Webinar am 29. April 2020 (Speech Commissioner Reynders) gemachten Äußerungen („We need to make sure that responsible business conduct and sustainable supply chains become the norm, a strategic orientation for businesses.“) gehen in die gleiche Richtung wie das Eckpunktepapier.

Unternehmen sollten trotz der aktuellen Corona-Pandemie den Auf- und Ausbau von effektiven Compliance-Systemen vorantreiben. Dies nicht nur in Hinblick auf das Verbandssanktionengesetz (Siehe Compliance Update Juni 2020), sondern auch angesichts der Herausforderungen, die mit ihrer menschenrechtsbezogenen Verantwortung in der Wertschöpfungskette einhergehen.

Wir unterstützen Sie gerne bei diesen Herausforderungen!